Kysymys maasta

Kuva: Säästöpankinranta

VTT, FM Olli Matti Hokkanen

Skaalakysymyksen ohella kysymys maasta on suomalaiselle kaupunkipolitiikalle merkittävä, ellei jopa tärkeämpi. Maa on yksi tuotannontekijöistä työn, pääoman ja tiedon lailla. Aikaisemmissa tutkimuksissani olen esimerkiksi tarkastellut maata tuotannontekijänä, ja maanomistusta. Olen painottanut pääoman sekundäärisen kiertokulun merkittävyyttä maakysymyksen kontekstissa: kun teollisuus ja sen tuottama ylijäämä kaupunkialueella vähenee, niin kiinteistösektorilla ja kiinteistökeinottelussa tuotettu ylijäämä kasvaa. Seuraavaksi tarkastelen tiivistetysti pääoman kiertokulkuja, maankorkoa, maanluontoa, maakaarta sekä maapolitiikkaa.

Pääoman kiertokulku sekä maankorko

Kaupunkipoliittisille tutkimuksille pääoman kiertokulun teoria on tärkeä. Pääoman kiertoja on kuvannut maantieteilijä David Harvey, joka tuo esseessään The Urban process under capitalism: a framework for analysis (1978) esille pääoman kiertojen erot. Hän aloittaa kuvaamalla pääoman primääriä kiertoa, joka viittaa lähinnä tavanomaiseen tavarantuotantoon. Sen pyrkimyksenä on synnyttää lisäarvoa. Absoluuttisen lisäarvon luomiseksi kapitalistien intresseissä on pidentää työpäivän kestoa. Suhteellisen lisäarvon synnyttäminen vaatii puolestaan panostuksia tuotantovoimien kehittämiseen. Tämä voi tapahtua työn prosessin uudelleenorganisoinnilla tai työvoiman tuottavuuden lisäämisellä. Kapitalistit pystyvät ottamaan talteen suhteellista lisäarvoa, kun he omaksuvat ylivertaisen tuotannon tekniikan sosiaaliseen keskiarvoon nähden. Koneiden ja laitteiden uudistamisella voidaan kiihdyttää tavanomaista tavarantuotantoa, joka voi kuitenkin ajautua kriisiin tavaroiden ylituotannon, markkinahintojen laskun sekä kasvavan työttömyyden johdosta. Kriisi primäärissä pääoman kierrossa syntyy useimmiten silloin, kun liian paljon pääomaa on liikkeellä kasautumissuhteessa sen käytön mahdollisuuksiin. Pääomanomistajat voivat yrittää väliaikaisesti korjata kasautumisongelmia sijoittamalla pääomaansa sekundääriseen pääoman kiertoon, joka viittaa tuotantoon myötävaikuttavaan ja kiinteään pääomaan, jota ei voida siirtää. Toisin kun primäärissä pääoman kierrossa, sekundäärinen pääomankierto ei koostu suoranaisista raaka-aineellisesta tuotantopanoksista. Se koostuu investoinneista rakennettuun ympäristöön, joka antaa tuotannolle fyysiset puitteet. (Emt.: 104−106.)

Rakennettu ympäristö muodostuu esimerkiksi maahan sidotuista tehtaista, teistä, kaupoista ja taloista. Harvey otti sen kaupunkitutkimuksensa lähtökohdaksi suhteuttaakseen erilaiset kaupunkiprosessit Marxin näkemyksiin luokkataistelun dynamiikasta sekä pääoman kasautumisesta. Harvey katsoo, että sekundäärinen pääoman kierto on aina ollut olemassa. Se on tärkeä pääoman kierron muoto, mikä ei voi kuitenkaan dominoida kapitalista kehityskulkua, niin kuin Henri Lefebvre väittää. (Harvey 1982, cit. Haila 1982: 197.)

Sekundäärisen pääoman kierron yleisenä edellytyksenä toimivat pääomamarkkinat. Myös valtion merkitys on huomattava, sillä se voi olla valmis rahoittamaan ja takaamaan laajat pitkäkestoiset projektit, jotka kehittävät rakennettua ympäristöä entisestään. Pääoman ylikasautumisen aikoina siirtymä primääristä pääoman kierrosta sekundääriseen pääoman kiertoon on mahdollista vain, jos erilaiset ylikasautumisen muodot voidaan muuttaa rahaksi, jota voidaan vapaasti ja ilman esteitä siirrellä investointeja varten. Siirtymä sekundääriseen pääoman kiertoon ei ole mahdollista ilman rahavarantoja sekä luottojärjestelmää, joka luo fiktiivistä pääomaa etukäteen suhteessa tuotantoon ja kuluttamiseen. Tämä pätee myös kansantulon käyttöön ei-tuotannolliseen kulutukseen (esimerkiksi kulutusluotot, asuntolainat, kunnan velka) sekä käyttöomaisuuteen. (Harvey 1978: 107.) On merkittävää, että myös maata voidaan Harveyn (1982, cit. Haila 1982) mukaan pitää rahoitusvarana, fiktiivisenä pääomana. Maailman merkittävin georgisti,  akatemiaprofessori Anne Haila haastatteli Harveytä jo vuonna 1982:

”Useimmat maankorkoteorian ongelmista katoavat, jos pidämme maata puhtaasti rahoitusvarana, muotona, jota kutsun ’fiktiiviseksi pääomaksi’, joka syntyy minkä tahansa omistusoikeuden kuten arvopapereiden, valtion velan tai kiinnitysten myynnistä. Nämä oikeudet eivät ole tavaroita tavanomaisessa mielessä, vaan oikeuksia tulevaan työhön. Maankorko on siten oikeus tulevaan työhön, joka syntyy maan omistusoikeuden oston ja myynnin välityksellä. Ongelma siten tiivistyy siihen, miksi maan osto ja myynti, maamarkkinat, ovat niin tärkeitä. Vastaus on siinä, että maan järkevän tehokas allokaatio eri käyttöihin on erityisen toivottavaa kapitalismin näkökulmasta. Maamarkkinoiden välityksellä muodostuvat ihmistoimintojen spatiaaliset muodot, jotka ovat yhteensopivia kapitalismin vaatimusten kanssa. Mutta koska kapitalismissa on sisäisiä ristiriitoja, on tästä seurauksena, että maamarkkinoiden luoma spatiaalinen organisaatio myös sisältää ja ilmaisee näitä ristiriitoja. Maankorko, kuten korkokin, on välttämätön koordinoiva mekanismi ja sikäli kuin maasta tulee puhdas rahoitusvaranto maankorko sulautuu korkoon puhtaasti kapitalistisessa tuotantomuodossa, jossa ei enää ole feodaalisia jäänteitä.” (Harvey 1982; käännös Haila 1982: 199.)

Valtioinstituution ja rahoitusinstituutioiden kontrolloiva merkitys tulee ymmärtää, koska rahan ja luoton tuotannot ovat suhteellisen autonomisia prosesseja. Valtio- ja rahoitusinstituutiot ovat eräänlaisia kollektiivisia hermokeskuksia. Ne toimivat primäärisen ja sekundäärisen pääoman kierron suhteiden säätäjinä. Kyseenomaisten instituutioiden muodot ja luonteet sekä omaksutut politiikan teon käytänteet voivat myötävaikuttaa pääomavirtojen suuntaamista sekundääriseen kiertoon tai johonkin sen tiettyyn osaan, kuten liikenteeseen, asumiseen tai julkisiin laitoksiin. On hyvä huomata, että sekundäärinen pääoman kierto ei pidä sisällään työvoiman uusintamiseen liittyviä sosiaalisia kuluja sekä investointeja tieteentekoon ja teknologioiden kehittämiseen. Nämä kuuluvat tertiäärisen pääoman kierron piiriin. Koulutukseen ja terveydenhuoltoon suunnattavilla panostuksilla toivotaan olevan pääoman näkökulmasta suotuisia vaikutuksia työntekijöiden suorituskykyyn työn prosessin aikana. (Harvey 1978: 107−108.)

Maanluonto ja maakaari

Ruotsi-Suomen kuningas Kustaa III vakuutti vuonna 1789, ettei maa saa muuttaa ikiaikaista luontoansa. Kiinteistöjen omistus- ja nautintasuhteita määrittänyt maanluonto liittyi sääty-yhteiskunnan privilegioihin ja verotukseen. Maanluontoja olivat rälssitilat, perintötilat ja kruununtilat. Viimeiseksi mainittu oli keskeinen vanhassa kaupunkipolitiikassa. Kruunun vanhoille kaupungeille lahjoittama maa oli nimittäin kruununluontoista maata. Tekniikan tohtori Aune Rummukainen (2020) avaa eri maanluontoja:

”Perintöluontoinen maa oli veronalaista maata, rälssi- ja kruununluontoinen maa puolestaan oli eriasteisen verovapauden piirissä. Perintöluonto oli veronalaisen talonpojan maanluonto. Perintöluontoiseen maahan kohdistui täysimääräinen maaveron suoritusvelvollisuus sekä kaikki ylimääräiset rasitukset. Rälssiluontoisen maan eri lajit liittyivät asepalveluksen ja verovapauden laatuun, määrään ja syntyhistoriaan. Kruununluontoiset talot olivat aikoinaan kuninkaan ja kruunun omia ja niitä oli useita eri lajeja. Kaupunkien lahjoitusmaat ovat olleet kaupunkien omistamaa kruununluontoista maata ja kirkollinen maaomaisuus on ollut paljolti kruununluontoista. Kruununluontoisella maalla ei ollut lainhuudatusvelvollisuutta ja siihen liittyi luovutusrajoituksia. Maanluonto muutettiin kruununluontoisen maan siirtyessä yksityisomistukseen. Maanluonnot menettivät merkityksensä verovelvollisuuden perusteena vuonna 1925 maaveron lakkauttamisen myötä. Rälssitilat muuttuivat perintöluontoisiksi lain nojalla vuonna 1951. Jako kruununluontoiseen ja perintöluontoiseen maahan lakkasi vuoden 1997 alussa, kun uusi maakaari tuli voimaan. Kruununluontoisen tilan omistajalle tuli samalla lainhuudatusvelvollisuus.” (Rummukainen 2020.)

Uusi maakaari vahvistettiin vuonna 1995 – siis samana vuonna, jolloin säätyerioikeudet lopullisesti lakkautettiin ja jolloin nimeämäni uusi suomalainen kaupunkipolitiikka syntyi. Laki uudesta maakaaresta tuli kuitenkin virallisesti voimaan vuoden 1997 alussa.

Uusliberalistinen uusi suomalainen kaupunkipolitiikka

Uusi suomalainen kaupunkipolitiikka sai nopeasti David Harveyn kuvaaman uusliberalistisen kaupunkipolitiikan piirteitä. Luonnehdin väitöskirjassani uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa erityisesti valtiolliseksi politiikaksi, jossa on tehty esimerkiksi kaupunkisopimuksia. Sopimuspolitiikan tekoa ovat haitanneet erilaiset konfliktit, joista osa on liittynyt myös maakysymyksiin:

”Mitä tapahtui valtion maille? Valtio on Suomessa merkittävä maanomistaja. 1990-luvun laman jälkeen tuottotavoitteet ja valtion organisaatioiden uudelleenjärjestelyt johtivat siihen, että valtion kiinteistöomaisuus yhtiöitettiin: se pantiin Kapiteelin [1], Senaatin, Engelin [2] ja Spondan alaisuuteen. Valtiosta tuli näin ollen kiinteistöyrittäjä. Jos seurataan esimerkiksi Kapiteelin ja Senaatin politiikka – Sponda on tietysti pörssiyhtiö – niin voidaan huomata, että se on ollut hyvin yrittäjämäistä. Sen sijaan, että valtion maita olisi käytetty yhteiseen hyvään, niistä on rahastettu korkein mahdollinen voitto, mitä on mahdollista saada. Tämä on johtanut huomattaviin konflikteihin kuntien ja erilaisten valtioiden maiden käyttäjien kanssa, esimerkiksi yliopistojen kesken. Yksi konflikti, joka seurasi valtion maiden yhtiöittämisestä ja tuottotavoitteiden asettamisesta, on asuntotuotanto. Kunnat ja valtio ovat tehneet erilaisia sopimuksia siitä, että valtion maita voitaisiin käyttää sosiaaliseen asuntotuotantoon, mutta Kapiteelin politiikkaan ei sovi se, että maata myydään raakamaan hinnalla. Suomessa kunnat omistavat rakennusoikeuden eli kaiken sen maan arvon nousun, mikä on raakamaan jälkeen, niin nyt Kapiteeli on ryhtynyt rahastamaan itselleen näitä rakennusoikeuksia. Toisin sanoen maata ei ole myyty raakamaan arvolla, vaan asuntotonttien arvolla, ja kunnilla ei ole ollut varaa ostaa sitä asuntotonttien arvolla.” (Haila 2014.)

Kaupungit ovat ottaneet mallia valtion toimista yhtiöittämällä valtion tavoin maaomaisuuttaan. Paikallisessa kaupunkipolitiikassa on alettu keskittää kiinteistöpääomaa, ja myydä sitä eteenpäin. Jos vanhan suomalaisen kaupunkipolitiikan aikana kaupungit vastaanottivat lahjoitusmaita ja 1860-luvulta lähtien hankkivat uusia lisämaita, niin uuden kaupunkipolitiikan aikana kaupungit ovat aktiivisesti myyneet maitaan yksityisille toimijoille [3]:

”Helsingin kaupunki, jolla on nyt noin 70 prosenttia omistuksessaan maata, seurasi valtion esimerkkiä, ja ryhtyi yhtiöittämään kaupungin maaomaisuutta. Ensin kaupunki alkoi periä sisäisiä vuokria. Aikaisemmassa rakenteessa esimerkiksi kirjastolaitos, terveyskeskukset ja koulut olivat itse omistaneet ja hallinnoineet kiinteistönsä. Nyt kiinteistöjen omistus keskistettiin Tilakeskukselle, joka perustettiin vuonna 2005. Tilakeskus alkoi periä vuokraa kirjastoilta, kouluilta ja terveyskeskuksilta. Tätä perusteltiin tehokkuudella. Muutos oli erittäin suuri ja ratkaiseva. Vähitellen vuokria korotettiin, ensin ne olivat nimellisiä sisäisiä vuokria, mutta vähitellen ne muuttuivat markkinavuokriksi. Tästä seurasi suuri joukko erilaisia konflikteja. Helsingin ylipormestari perusteli yhtiöittämistä ja kiinteistöomaisuuden keskittämistä Tilakeskukselle siten, että ´suunnataan vähemmän rahaa seiniin ja enemmän rahaa toimintaan’. ‒ ‒ Käytännössä sijoitettiin yhä enemmän rahaa kiinteistöihin ja seiniin, ja vähemmän rahaa jäi toimintaan. Kirjastojen ja terveysasemien sulkeminen liittyy nimenomaan tähän: rahaa on jäänyt vähemmän esimerkiksi kirjojen hankkimiseen kirjastoihin. – – Kiinteistöjä, ovat ne sitten kaupungin tai valtion keskitetysti omistamia, on myös myyty tehokkuusperiaatteen mukaisesti yksityisille omistajille, jotka jatkuvasti perivät markkinavuokria.” (Haila 2014.)

Laki kaupunkien lahjoitusmaiden luovuttamista koskevien rajoitusten poistamisesta oli annettu jo vuonna 1962. Laki teki mahdolliseksi sen, että jo vanhan kaupunkipolitiikan loppuvaiheilla kaupungit saivat kuninkaallisen vakuutuksen estämättä luovuttaa valtiolta saamiaan lahjotusmaita eteenpäin.

Akatemiaprofessori Haila (emt.) huomaa merkkejä kaupunkien kaavoitusmonopolin sirpaloitumisesta: suunnitteluvaltaa on myös siirretty yksityisille yrityksille. Uusliberalistisessa kaupunkipolitiikassa yksityiset toimijat ovat saaneet rakennus- ja kaavoitusoikeuksia itselleen, esimerkiksi Pauligin kahvipaahtimo on suunnitellut ja kaavoittanut Helsingin Vuosaaren ja Aurinkolahden aluetta. Aikaisemmin kaupunkien kaavoitusviranomaiset yksin päättivät siitä, mitä rakennetaan ja mihin kaavoitetaan. Nyt urban governance-teorian mukaisesti maankäyttö- ja maapolitiikassa on mukana runsaasti erilaisia toimijoita, jotka osallistuvat neuvottelupöytiin erilaisilla oikeuksillaan. Ketjuuntuneita sopimuksia on solmittu. Nyt oikeusistuimet sovittelevat ja ratkaisevat maankäytön kiistoja valtion sijasta, esimerkiksi SRV haastettiin oikeuteen, sillä se oli saanut Kampin kauppakeskusprojektin ilman kilpailutusta. Kampin rakentaminen oli aikansa suurin megaprojekti. Kyseessä oli kaupunkipoliittinen kumppanuus Helsingin kaupungin ja SRV:n välillä: kaupunki oli myynyt Kampin tontin SRV:lle. SRV ja Pontos Oy myivät Kampin 345 miljoonalle Boulbee Constructionille ja Royal Bank of Scotlandille. Kaksi vuotta myöhemmin Kamppi myytiin jälleen eteenpäin 100 miljoonan euron voitolla. Haila kysyy, kuinka paljon kaupunki olisi voinut saada myyntituottoja ja vuokratuloja, jos kaupunki ei olisi aikoinaan myynyt tonttia. (Emt.)

Kaupunkimaan hallinta on keskeinen kaupunkipoliittinen kysymys, johon tulee vastata kaupunkitutkimuksen keinoin. Vuonna 2018 Suomen Akatemia myönsi 660 000 euroa akatemiaprofessori Hailan johtamalle Kaupunkimaan hallinta –kaupunkitutkimushankkeelle.

Lähteet:

Haila, Anne (1982). David Harveyn haastattelu. 5s. Tiede & Edistys 7:3, 195−199. 
Haila, Anne (2014). Eurooppalainen kaupunki ja sen haastajat. Eurooppa liikkeessä -seminaari 13.11.2014.< https://www.youtube.com/watch?v=QIzl0NgeZSg>
Harvey, David (1978). The Urban Process under Capitalism. A Framework for analysis. 31s. International Journal of Urban and Regional Research 2:1-3, 101−131.
Rummukainen, Aune (2020). Oikeustiede: maanluonnot. <https://tieteentermipankki.fi/wiki/Oikeustiede:maanluonnot>
Yrjänä, Jouni (2013). Maata näkyvissä. 255s. Helsingin kaupungin kiinteistövirasto. Bookwell Oy, Porvoo.

Alaviitteet:

[1] Nyk. Sponda Oy:n aputoiminimi
[2] ISS Suomi Oy osti Engel-yhtymä Oy:n kesäkuussa 2004. Tuloksena syntyi ISS Palvelut Oy. 
[3] Esimerkki poikkeuksesta: vanhan kaupunkipolitiikan aikana Helsinki myi maitaan Viaporin merilinnoituksen rakentamiseksi sekä suuriruhtinaskunnan siviilihallinnon käyttöön (Yrjänä 2013: 229).