Polkuriippuvuus, kaupunkipolitiikka ja koronavirus

Kuva: Kansalliskirjasto

VTT, FM Olli Matti Hokkanen

Polkuriippuvuuden tarkastelu on mielenkiintoista suomalaisen kaupunkipolitiikan kehittymisen ja kaupunkilaitoksen eli kaupunki-instituution kontekstissa. Vanhojen kaupunkien erioikeusjärjestelmän vahvistaminen vuonna 1789 vaikutti nimittäin niihin vanhan kaupunkipolitiikan reunaehtoihin, jotka koskivat sitä, millaiseksi kauppalat ja Suomen uudet kaupungit myöhemmin muotoutuivat. Kauppalat ja uudet kaupungit saivat erilaisen institutionaalisen aseman kuin vanhat kaupungit.  

Kauppalastatukset olivat pitkään hyvin haluttuja – välttyiväthän kauppalat merkittäviltä vanhojen kaupunkien erityisrasituksilta. Kauppaloiden muuttaminen uusiksi kaupungeiksi oli puolestaan rationaalista, sillä valtiovallan ei tarvinnut enää lunastaa lahjoitusmaita perustamilleen kaupungeille siten kuin vanhojen kaupunkien perustamisen yhteydessä oli toimittu. Suomen Kaupunkiliitto yritti lisätä valtaansa voimakkaalla jäsenhankintapolitiikalla: Suomeen haluttiin saada mahdollisimman paljon kaupunkeja. 

Vanhan kaupunkipolitiikan aikana lyötiin lukkoon joitakin ratkaisuja, jotka vaikuttivat uuteen kaupunkipolitiikkaan, esimerkiksi keskusseutujen kehittämisohjelmista saatiin ideoita myöhempään kaupunkiohjelmatyöhön. Vastaavasti uuden kaupunkipolitiikan kunta- ja monikuntaliitokset on mahdollista nähdä  tietyllä tapaa jatkumona vanhan kaupunkipolitiikan mekaanisille alueliitoksille (erilaisuudestaan huolimatta). Uuden kaupunkipolitiikan aikana pyrittiin varsinkin taitaviin ja strategisiin kuntaliitoksiin. Uusi suomalainen kaupunkipolitiikka on joka tapauksessa selvästi erottuva aikakausi kaupunkipolitiikan pitkässä historiassa, vaikka vanha kaupunkipolitiikka osin antoikin sille eräitä vaikutteita.

Toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset ja kriisit vaikuttavat politiikassa tehtäviin valintoihin ja siinä käytettäviin tiekarttoihin. Silti suuret institutionaaliset valinnat on voitu lyödä lukkoon jo aikoja sitten, eikä näitä voida kriisitilanteessa muuttaa, esimerkiksi nimetty uusi suomalainen kaupunkipolitiikka jatkuu koronaviruskriisistä huolimatta. Vuodesta 2020 ei esimerkiksi ole havaittavissa mitään sellaista radikaalia murtumaa, joka indikoisi ”jonkun ihan uuden” kaupunkipolitiikan syntyä. Kriittinen taitekohta suomalaisen kaupunkipolitiikan historiassa on edelleenkin vuosi 1995, jolloin muun muassa kumottiin kaupungeille vuonna 1789 annettu kuninkaallinen vakuutus, jolla oli ollut jopa perustuslain voima. Vakuutuksen tärkeimmät osat olivat toki menettäneet merkityksensä historian saatossa, esimerkiksi porvarit menettivät erioikeutensa jo 1800-luvun puolivälin jälkeen. Vakuutuksella kuningas oli halunnut suojella porvarien erioikeuksia ”nyt ja iän ikuisina aikoina”; samalla tavoin Kustaa III oli halunnut turvata myös kaupungeille lahjoitetut maat, joita ei saanut luovuttaa ”kenenkä käteen hyvänsä” ja jotka eivät saaneet menettää luontoansa. Laki kaupunkien lahjoitusmaiden luovuttamista koskevien rajoitusten poistamisesta kuitenkin annettiin 1962. Alunperin kaupunkien merenkululle ”ei kukaan saanut vähintäkään estettä tahi haittaa tehdä”, kuitenkin laki kaupunkien kaupankäyntioikeuksista kumottiin 1868, jako tapulikaupunkeihin ja maakaupunkeihin poistettiin 1879, tuulaakin kanto lakkautettiin 1978 ja laki kaupunkien satamanpitoon liittyvien erioikeuksien kumoamisesta astui voimaan vuoden 1995 alussa. Kaupunkilaitos ajettiin siis systemaattisesti ja pitkällä aikajänteellä alas – tämä oli perusteltua, koska olihan kaupunkeja ohjannut vakuutus, ”kaupunkien perustuslaki”, hyvin vanha ja ”out of date” ajatellen yhteiskunnan kehittämistä eri aikoina. Toisin kuin lakkautetuissa henkilöiden privilegioissa (ts. aateliset, papit, porvarit ja talonpojat) kaupunkien erioikeuksissa nähtiin kuitenkin myös mahdollisuuksia, mistä kertoo jo se, että kuninkaallista vakuutusta ei kumottu Suomen itsenäistyttyä. 

Kuntalain 365/1995 antaminen ei käynnistänyt uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa – toki kuntalain antamisella oli osaltaan tärkeä merkitys osana 1990-luvun radikaalia murtumaa. Kuntalaki ennen kaikkea vahvisti ja institutionalisoi kuntapolitiikkaa ja ”antoi viimeisimpiä miekaniskuja vanhalle kaupunkipolitiikalle”. Kuntalaki 365/1995 annettiin 17.3.1995, mutta laki säätyjen erioikeuksien lakkauttamisesta 17.7.1995. Kuntalaki astui voimaan 1.7.1995 ja laki säätyjen erioikeuksien lakkauttamisesta 1.8.1995. Kaupunkien teoreettinen erityisasema säilyi siis vielä pienen tovin kuntalain 365/1995 antamisen jälkeenkin. Vanha ymmärrys kaupungeista, kauppaloista ja maalaiskunnista säilyi lisäksi rakennuslaissa 370/1958, joka kumottiin vasta 1.1.2000 voimaan astuneella maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999). Yksinään uusi MRL ei  kuitenkaan aloittanut uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa.

Kaupunkien ja kaupunkipolitiikan historiassa tärkein on kumottu kuninkaallinen vakuutus, jolla Kustaa III halusi suojella kaupunkien institutionaalista asemaa (kuningas mm. vastusti Ranskan suurta vallankumousta ja sen yhteydessä kokonaan lakkautettuja säätyerioikeuksia Ranskassa vuonna 1789). Vanha suomalainen kaupunkipolitiikka kuitenkin lopulta päättyi 1.8.1995, ja historiallisesti tarkasteluna uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan institutionalisoitumisesta on olemassa vain hauraita merkkejä. Vahvinta uusi kaupunkipolitiikka oli Lipposen I ja II hallituksen aikoina. 

Kuva: Kuninkaallinen vakuutus, joka on avain kaupunkipolitiikan koodin purkuun

Uusi koronavirus, sikainfluenssa, lintuinfluenssa, hongkongilainen influenssa, espanjantauti ja musta surma ovat ennen muuta suuria tapahtumia yleisessä maailmanhistoriassa aivan kuten Suuri lama ja finanssikriisikin. Uusi koronavirus koskettaa erityisesti yleistä terveys- ja hyvinvointipolitiikkaa ja yleistä terveysturvallisuutta. Korona muuttaa kuntia ja kaupunkeja ja ihmisten elämää niissä.

Pandemioita on ollut ennenkin. Historiallisesti tarkasteltuna niiden takia ei ole kuitenkaan käynnistetty täysin uusien kaupunkipolitiikkojen institutionalisoitumisprosesseja. Epidemiat ja pandemiat voivat kuitenkin johtaa kaupunkien kehittymiseen, esimerkiksi saastuneen veden välityksellä levinnyt kolera johti aikanaan viemäröintijärjestelmien syntyyn. Koronaepidemia sen sijaan vauhdittaa kaupunkien digitalisaatioprosesseja. 

Koronaviruksen luomassa kriisitilanteessa keskeisintä on pohtia kriisistä ulospääsyä, ei alkaa kyseenalaistamaan olemassa olevia rakenteita, kuten pääministeri-instituution tai presidentti-instituution oikeuksia kriisin aikana tai kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmiä. Mielestäni ”jokin ihan uusi kaupunkipolitiikka” voi korkeintaan olla vain osa introdusoitua uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa. Antakaamme esimerkki. Voisimme hyvin introdusoida vuonna 1995 syntyneen uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan alakäsitteeksi kaupunkikoronapolitiikan, sillä koskettaahan koronavirus tiheästi asuttuja suuria kaupunkeja. Suuret kaupungit ovat tehneet valtion kanssa yhteistyötä koronaviruskriisin hoidossa ja vaihtaneet keskenään hyviä käytäntöjä koskien esimerkiksi työllisyyspalveluiden sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden ylläpitoa. Kaupunkikoronapolitiikka institutionalisoisi omalta osaltaan heikkoa uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa, joka täyttää 25 vuotta.

Tämän lisäksi uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa on yritetty institutionalisoida muun muassa ohjelmilla, kaupunkisopimuksilla, kansallisen kaupunkistrategian teolla, 6Aika-hankkeilla, feministisen kaupunkitutkimusinstituutin perustamisella sekä tunnin junan suunnittelutöillä ja strategisella kaupunkityöllisyyspolitiikalla. Helsingin työllisyyden kaupunkikokeilu (”kuntakokeilu”) on strategista kaupunkityöllisyyspolitiikkaa, millä osaltaan vastataan koronaviruskriisin aiheuttamaan työttömyyden kasvuun. Helsingin työllisyyden kaupunkikokeilu ja siitä vastaava elinkeino-osasto kuuluvat uuteen suomalaiseen kaupunkipolitiikkaan. Vaikuttavaa ja tehokasta paikallista suuren kaupungin työllisyydenhoitoa ei voi tehdä, jos ei ymmärrä sen suhdetta paikalliseen kaupunkipolitiikkaan, valtiolliseen kaupunkipolitiikkaan sekä yleiseen työvoima- ja työllisyyspolitiikkaan, esimerkiksi kysymys työmarkkinatuen kuntaosuusmaksuista on myös kaupunkipoliittinen kysymys.  

Nämä ovat toki vain hauraita institutionalisoimisen keinoja. Joka tapauksessa vuonna 1995 syntynyt uusi suomalainen kaupunkipolitiikka jatkuu siis 2020-luvulle huolimatta aiemmasta taantumisestaan tai hallituksen sote-rahoitussuunnitelmasta, joka uhkaa näivettää kaupunkien investointikyvykkyyden. Uusi suomalainen kaupunkipolitiikka voi tulevaisuudessa pitää sisällään erilaisia ajallisia vaiheita (esim. kansallinen kaupunkiuudistus, kokeilut jne.), joilla kaikilla on alkunsa ja loppunsa. 

Uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan institutionalisoituminen saataisiin todennäköisimmin vahvaksi vain vahvalla lainsäädäntötyöllä. Hypoteettinen vaihtoehto olisi harkita nykyaikaan soveltuvien kaupunginoikeuksien antamista, mikä voitaisiin Rousseaun yhteistahdon hengessä kirjata yhdeksi tavoitteeksi mahdolliseen urbaaniin yhteiskuntasopimukseen. Jos Suomen kaupungeille tai tietyille kaupungeille, esimerkiksi väestöltään kuudelle suurimmalle, päätettäisiinkin antaa joskus tulevaisuudessa lainsäädäntöön pohjautuvia oikeuksia ja velvollisuuksia, olisivat ne toki urbanisaation ja digitalisaation aikakaudella sisällöltään paljolti erilaisia verrattuna menneen ajan vanhoillisiin erioikeuksiin ja erityisrasituksiin. Erilaisuuden syynä on vanhan erioikeusjärjestelmän palautuminen sääty-yhteiskunnan, ja sen jäänteiden aikoihin. Kaupunkitutkijoilla sekä nykymuotoisen valtiollisen kaupunkipolitiikan toimijoilla, kuten yhteistyöryhmillä sekä kaupunkien edustajilla, olisi keskeinen merkitys mahdollisessa uudistustyössä, toisin sanoen nykyaikaan soveltuvien kaupunkien oikeuksien ja velvoitteiden listaamisessa. Nämä tulisi antaa vain jos ne toisivat vaikuttavuutta ja oikeudenmukaisuutta koko Suomelle. Siksi esitän, että mahdollisia uusia erioikeuksia, joiden avulla kaupungit hoitavat tehtävänsä tehokkaammin, olisikin kutsuttava tasa-arvoisiksi erioikeuksiksi. Voitaisiinko julkiset työvoimapalvelut siirtää erillisoikeudella kuudelle suurimmalle kaupungille? Voisivatko suuret kaupungit saada erioikeuden kriittisiin datatietopankkeihin ja datamyllyihin ettei niiden tarvitsisi urbaaneita alueita kehittääkseen anella ja ostella dataa valtion virastoista? Voisivatko suuret kaupungit järjestää sotepalvelut maassa, jotta sotekriisi saataisiin ratkottua? Entä tulisiko antaa erillisoikeus metropolikaavan tekoon?

Tämänlaiset kaupunkien mahdolliset hyvät pyrkimykset hankkia nykyaikaan sopivat erillisoikeudet tulisivat lähes varmasti kaatumaan Suomen perustuslakiin, joka pyrkii turvaamaan suomalaisten yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon kaikkialla Suomessa. Kuinkakohan raskas uudistustyö mahtaakaan olla edessä, jos se joskus jotenkin pystytään aloittamaan? Perustuslaki ei valitettavasti huomioi kaupungistumista, kaupunkien suurempia työttömyyslukuja, kaupunkien muuttumista valtion virastojen siirtomaiksi, kaupungeille työttömyydestä aiheutuvia kustannuksia tai muita kaupunkien erityisiä haasteita, joiden ratkaisemiseksi tarvittaisiin nimenomaan kaupungeille vahva institutionaalinen asema. Antaisiko vahva institutionaalinen asema kaupungeille paremmat valmiudet hoitaa tulevaisuudessa koronaviruskriisin kaltaisia uhkia? Ainakin on selvää, että vahvan institutionaalisen aseman turvin kaupungit pystyisivät vastaisuudessa tuottamaan tehokkaammin hyvinvointia, mikä on kaupunkistrategioissa monesti keskeinen tavoite. Näitähän mahdollisuuksia esimerkiksi THL:n hyvinvointivaltion tutkimus ja uudistaminen -yksikkö ei ole huomannut. 

Kaupunginoikeuksien palauttamista maltillisempi vaihtoehto olisi lisätä kaupunkipoliittisia lakipykäliä esimerkiksi aluepolitiikan lakeihin. Tässä vaihtoehdossa kaupunkipolitiikka jäisi kuitenkin edelleen alisteiseksi aluepolitiikalle. Tai voitaisiinko antaa erillinen laki kaupunkipolitiikasta – annettiinhan joulukuussa 1988 laki aluepolitiikasta (1168/1988). Olisi muutoinkin myös syytä pohtia, tulisiko uutta suomalaista kaupunkipolitiikkaa alkaa voimistaa esimerkiksi erillislain, kokeilulain, puitelain, suunnittelulain, kehittämislain vai tavoitelain avulla. 

Riippumatta siitä, luovutaanko yhtenäiskuntamallista, säädetäänkö kaupunkilaki tai saavatko kaupungit tulevaisuudessa tasa-arvoisia erioikeuksia vai ei, viime kädessä vahvaa paikallista kaupunkipolitiikkaa kykenevät tekemään hyvän taloudenpidon kaupungit. Miten kaupunki voi tehdä vahvaa ja vaikuttavaa paikallista kaupunkipolitiikkaa, jos se on tilinpäätöstietojensa mukaan jo raskaasti velkaantunut? Vahvan paikallisen kaupunkipolitiikan tekoon eivät tietenkään myöskään pysty kaupungit, jotka eivät rekrytoi kaupunkitutkimuksen alan osaajia. Palkkaavatko esimerkiksi kaupunkien kaupunkikehitys-, yrityspalvelu- ja kaupunkitietoyksiköt, jotka ovat tietysti osana uuden suomalaisen kaupunkipolitiikan aikakautta, enää ollenkaan kaupunkitutkimuksen alalta väitelleitä tohtoreita? Mikäli eivät palkkaa, niin tällöin nämä yksiköt on helppo nähdä uudessa suomalaisessa kaupunkipolitiikassa heikkoina ja tietämättöminä toimijoina, jotka eivät todennäköisesti tuota mitään lisäarvoa kaupungeille.  

Huolimatta haasteista kansallisen kaupunkiuudistuksen toimeenpanoon on voitava vielä uskoa. Uusi päivä kuitenkin koittaa huomenna uudessa suomalaisessa kaupunkipolitiikassa.